內容提要： 我國新版《醫療器械分類規則》于 2015 年 7 月發布，自 2016 年 1 月正式實施。為了促進深入理解和掌握醫療器械分類規則，本文匯總、整理、分析了歐盟、美國、日本等國家 / 地區的相關法規文件，分析了各國分類管理思路，對比了各國分類規則的異同。
0. 引言
目前，我國正在進行醫療器械分類管理的深化改革。2014 年 3 月 7 日，我國《醫療器械監督管理條例》 [1] （中華人民共和國國務院第 650 號，以下簡稱《監管條例》）正式發布，其中明確規定“國家對醫療器械按照風險程度實行分類管理”（第四條）。2014 年 5 月 30 日，在繼《監管條例》之后，國家食品藥品監督管理總局（以下簡稱“食藥監局”）在對 2002 版《醫療器械分類目錄》 [2]中第一類產品進行整理、補充、完善的基礎上，發布了《第一類醫療器械產品目錄》[3]。2015 年7 月 14 日，新版《醫療器械分類規則》[4]（國家食品藥品監督管理總局令第 15 號，以下簡稱《分類規則》）發布，于 2016 年1月1日正式實施。
在本次《分類規則》的修訂說明中介紹，本次新版文件的修訂參考并容納了歐盟、國際醫療器械監管機構論壇（IMDRF）指南等有關分類的資料，表明在經濟全球化的今天，作為醫療器械進出口大國，我國的醫療器械分類管理體系在立足于國情的同時，也受到了國際監管政策的影響。
為了便于監管部門、企業等相關人員了解各國分類監管思路，本文對我國、歐盟、美國、日本、加拿大、新加坡等醫療器械分類管理法規做一簡介，并對其思路和規則進行對比分析，以供參考。
1. 各國（地區）分類管理法規體系基本情況介紹
由于各國（地區）醫療器械監管法律體系存在差異，與之相適應的分類管理法規體系也就呈現出不同特點。以下做簡要介紹：
1.1 我國醫療器械分類管理法規體系
? ? 我國的分類管理法規體系是以《監管條例》為基礎，以《分類規則》為指導，具體體現為《醫療器械分類目錄》。
? ? 根據《監管條例》 [1] ，我國醫療器械按照風險從低到高分為第一類、第二類、第三類，對應這三個管理類別，相應的主要管控措施為：第一類醫療器械實行產品備案管理，向所在地市級食藥監部門提交資料；第二類、第三類醫療器械實行產品注冊管理，其中第二類產品注冊，向所在地省級食藥監部門提交資料，第三類產品注冊，向國務院食藥監部門提交注冊申請資料。
? ?近幾年，為了配合醫療器械監管全面改革，食藥監總局不斷深化醫療器械分類管理體制改革，組織專項工作對《監管條例》、《分類規則》、《分類目錄》進行修訂，并著手組建專門的醫療器械分類專家組織。目前，新版的《監管條例》、《分類規則》已分別于 2014、2015 年發布，醫療器械分類技術委員會也于 2015 年 11 月宣告成立。
1.2 歐盟醫療器械分類管理法規體系
歐盟的醫療器械監管相關法令主要有三個，分別應用于有源植入醫療器械（AIMD，90/385/EEC [5] ）、普通醫療器械（MD，93/42/EEC [6] ）和體外診斷醫療器械（IVDMD，98/79/EC [7] ）。
有源植入醫療器械屬于高風險，按最嚴的措施進行管控。
普通醫療器械指令[6] 中，采用 18 條分類規則將器械按照風險由低到高分為 I、IIa、IIb 和 III類。在此基礎上，為了便于對分類規則的理解和使用，歐盟發布了指令 93/42/EEC 的應用指導原則“醫療器械分類” [8] ，對相關概念和規則進行進一步的闡述和舉例說明。
和普通醫療器械分類思路不同，目前指令98/79/EC [7] 對于體外診斷醫療器械的分類采用了List（清單）的形式，對不同風險特征的產品進行了區分，在該指令 Article 9 Conformity assessmentprocedures（符合性評估程序）中將產品劃分為屬于 ANNEX II 中 List A、List B 以及不屬于 List 的產品，并提出了對應的符合性評估要求。
近年來，歐盟為加強醫療器械的準入和監管，于 2012 年提出新的法規提案對 93/42/EEC 等三個主要的指令進行了調整和修改。新的提案將有源植入醫療器械（90/385/EEC）和普通醫療器械（93/42/EEC）的指令進行了合并，形成了一個新的法規[9] （Regulation，由 Directive 到 Regulation，法律層級上升），其中 Annex Ⅶ Classificationcriteria 對分類標準進行了闡述，分類規則增至21 條。
與之同步，體外診斷醫療器械（IVDMD）方面，其監管文件同樣從指令（Directive）上升到了法規（Regulation） [10] ，其中關于 IVDMD 分類思路也發生了重大改變，將之前的清單改為基于規則的分類體系，利用 7 條分類規則將 IVDMD類產品依據風險從低到高分為 A、B、C、D 四個管理類別。
1.3 美國醫療器械分類管理法規體系
在美國《食品、藥物與化妝品法案》 [11] 第513 條“人用器械的分類”中，根據保障產品安全、有效所需采用措施的不同，將人用器械分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三類，分別采用一般控制、特殊控制、上市前批準審批的措施進行管理。
和我國、歐盟都采用分類規則指導醫療器械分類不同，美國 FDA 沒有醫療器械分類規則，而是依據風險分析的基本原則，對各種產品進行逐個具體分析，確定產品管理類別。美國 FDA 將所有醫療器械（含 IVD）按照一定原則劃分為 19個醫學專業類別（medical specialty），每個專業類別項下，按照產品的使用目的或該類產品的特性等，再分為若干子類別，子類別下規定具體的產品種類，每個產品種類項下包含有編號、名稱、定義、分類、管控措施等內容。對 19 個醫學專業類別的表述可在美國聯邦規章典（Code of FederalRegulations，CFR） [12] 中找到，分別為：麻醉學、心血管、牙科、耳鼻喉、胃腸病學和泌尿科、一般及整形外科、一般醫院用品、神經病學、婦產科、眼科、整形外科、物理醫學、放射學 / 成像、臨床化學、臨床毒理學、病理學、血液學、免疫學、微生物學。這些類別分別劃入了 CFR 從 Part862到 Part892 共 16 個文件中，其中臨床化學和毒理學、血液學和病理學、免疫和微生物學分別合并為 CFR Part 862、864、866。
為確保分類體系的實用性、可操作性，FDA對這 16 個 CFR 文件中的 1800 個產品種類進行了進一步細分，建立了包含 6000 多個具體產品品種的分類數據庫（Product Classification Database），該數據庫每周更新，作為網上公開數據庫，供公眾查詢。
1.4 日本醫療器械分類管理法規體系
日本醫療器械管理的基本法為《藥事法》，而醫藥器械、體外診斷試劑進行等級分類規則是按照 2013 年 5 月 10 日厚生勞動省醫藥食品局長通知的《高度管理醫療器械、管理醫療器械以及一般醫療器械有關的等級分類規則修改》，通過厚生勞動省大臣告示的方式讓業界了解。
按照醫藥品醫療器械等法律[13] 的規定，日本根據產品發生問題對人體影響程度的差異將醫療器械分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ共四個等級。等級Ⅳ和等級Ⅲ醫療器械為高度管理醫療器械，等級Ⅱ醫療器械為管理醫療器械，等級Ⅰ醫療器械為一般管理醫療器械。其中，高度管理需要 PMDA（pharmaceuticals and medical devices agency，日本藥品和醫療器械管理機構）審查，厚生省大臣認可；管理需要第三方認可；一般管理則備案即可。
體外診斷試劑則根據診斷信息風險，進行等級分類，分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ共三個等級。
具體的分類實踐中，厚生省綜合參考 GHTF分類規則進行的分類和現有分類的兩方面信息，建立了 JMDN 數據庫，其中包含名稱、定義、管理類別、管控措施等方面內容。該數據庫由厚生勞動省醫藥食品局進行維護更新。
1.5 加拿大醫療器械分類管理法規體系
加拿大醫療器械監管法規《Medical DevicesRegulations》 [14] （SOR/98-282，最后一次修訂時間為 2011-12-16）中規定了分類管理的相關內容，其醫療器械采用基于風險的分類規則系統，其中非 IVD 醫療器械分類規則 16 條，IVD 器械分類規則 9 條，將器械按照風險水平從低到高分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ共四個類別。為了幫助各方面深入了解其分類體系，加拿大衛生部的健康產品與食品管理部門發布指導文件《Guidance on theRisk-based Classification System for Non-In VitroDiagnostic Devices (non-IVDDs)》（2015-04-23 發布）對非 IVD 醫療器械分類規則進行解釋和舉例說明。
1.6 IMDRF（GHTF）醫療器械分類文件
作為醫療器械法規的國際協調組織，國際醫療器械監管者論壇（International Medical DeviceRegulators Forum，IMDRF）的前身——全球協調工作組（The Global Harmonization Task Force，GHTF）發布了指導文件《Principles of medicaldevices classification》 [15] （2012）、《Principles ofin vitro diagnostic (ivd) medicaldevicesclassification》 ?[16] （2008），作為各國建立其分類管理系統的基礎。歐盟、日本、新加坡都不同程度地采用了GHTF 的指導原則。
GHTF 的指導文件中通過 17 條規則[15] ，將非 IVD 的醫療器械依據危險從低到高分為 A、B、C、D 四個管理類別；IVD 醫療器械則是以 7 條規則[16] ，同樣分為四類。
2. 國內外非 IVD 醫療器械分類規則對比
需要說明的是，本節中所指 IVD 在我國規則和國外規則中有不同含義。我國的醫療器械分類規則涵蓋 IVD 用設備和器具，但不涉及體外診斷試劑的分類（僅有相關表述“第七條 體外診斷試劑按照有關規定進行分類”）。而下面提到的國外的醫療器械分類規則中，IVD 用的設備、器具和試劑均不包括在內。
2.1 我國非 IVD 醫療器械分類規則
我國新版的《分類規則》 [4] 于 2015 年 7 月14 日以國家食品藥品監督管理總局令第 15 號的形式發布，該文件對有源、無源、侵入、植入、作用時間等影響醫療器械風險的因素進行了表述和定義，并以附表的形式對各種情形下產品的管理類別進行了限定。
在規則附表中，根據不同的結構特征和是否接觸人體，將醫療器械劃分為：無源接觸人體器械、無源非接觸人體器械、有源接觸人體器械、有源非接觸人體器械。附表對無源接觸人體器械，在不同作用時間（暫時使用、短期使用、長期使用），不同侵入程度（皮膚 / 腔道（口）、創傷 / 組織、血循環 / 中樞）的情況下的管理類別進行了確定；對有源接觸人體器械，按照失控后可能造成的損傷程度（輕微損傷、中度損傷、嚴重損傷）劃分管理類別；對非接觸人體器械，則按照對醫療效果的影響程度（基本不影響、輕微影響、重要影響）劃分管理類別。
在規則附表的基礎上，《分類規則》在正文第六條中羅列了十二條原則，分別對包類產品、附件、監控醫療器械的產品、藥械組合、可吸收產品、敷料、無菌提供的器械、矯形器械、計量測試功能器械、內窺鏡下器械等特殊情況進行了進一步補充說明。
2.2 國外非 IVD 醫療器械分類規則簡介
筆者整理歐盟、美國、日本、加拿大、新加坡、GHTF 的相關文件發現，美國沒有分類規則一類的文件，其他幾國則在不同程度上采用了 GHTF的規則[15] （見表 1），其中：日本采用了較老的版本，以 15 條規則對非 IVD 醫療器械進行了分類（隱形眼鏡用液體、避孕器械未作為規則列出）；新加坡則采用的 GHTF 最新版本的分類規則，僅根據需要做了細節修改。歐盟現行的指令在采用GHTF 規則時僅做了細節修改，并將血袋類產品的分類單獨作為一條規則列出。歐盟 2012 年通過的法規提案[9] 中，在原有的規則 8 和規則 9 中，加入了有源植入醫療器械按最高管理類別Ⅲ類管理的表述。此外，法規新增了 3 條規則（共 21 條），將納米材料制造或含有納米材料的醫療器械、用于自體血成分分離回輸的器械等器械的管理類別分為Ⅲ類。
加拿大的規則[14] 在基本構架上與 GHTF 類似，主要分為侵入、非侵入、有源、特殊規則幾類情況，但具體表達方式和內容有所不同，較大的差異為隱形眼鏡用液體、避孕器械未作為規則列出，而加拿大醫療器械（非 IVD）分類規則根據需要新增了兩條特殊規則，分別為：
規則 15 ：任何一種材料類醫療器械，出于模具或模型的架構和布置，賣給健康護理專業人士或藥劑師，以滿足個體需要時，按照最終完成的醫療器械類別進行分類。
規則 16 ：規則 1-15 之外，本規則見表 2，列 1 的醫療器械按照列 2 進行分類。
3. 國內外體外診斷醫療器械分類規則對比
2013 年，我國食藥監總局依據《醫療器械監督管理條例》、《體外診斷試劑注冊管理辦法（試行）》（國食藥監械 [2007] 229 號）等有關規定，制定發布了《6840 體外診斷試劑分類子目錄》 [17] 。目錄中明確了各個種類體外診斷試劑的預期用途和管理類別 ( 分為第一類、第二類、第三類 )，共涉及產品品種 766 個。2014 年發布的《體外診斷試劑注冊管理辦法》 [18] （國家食品藥品監督管理總局令第 5 號）中第十七條，根據產品風險程度由低到高，以類似清單的形式將各種體外診斷試劑分為第一類、第二類、第三類產品。
2008 年，GHTF 發布了 IVD 醫療器械分類原則[16] ，以 7 條分類原則將 IVD 醫療器械（含設備、試劑）分為 A、B、C、D 四類。到目前為止，歐盟是以 98/79/EC 中 Annex II 清單的形式指導不同風險產品的監管，未對其進行管理分類。在歐盟理事會新的法規提案中，對該體系進行調整，采用了 GHTF 的規則。在新加坡、加拿大等國，采用了與 GHTF 相同或類似的 IVD 分類規則。
日本的分類規則中，對于分析儀器和試劑分別進行了概念性闡述，根據體外診斷試劑則根據診斷信息風險，進行等級分類，分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ共三個等級，并結合監管實際情況，制定了關于IVD 的 JMDN 數據庫。
4. 思路分析
我國新版分類規則[4] 在某些方面借鑒了國外的分類思路，例如參考歐盟、GHTF 指南等[8,15]有關分類的情況，細化了“侵入器械”、“植入器械”的內容，增加了“皮膚”、“腔道（口）”、“創傷”、“組織”、“血液循環系統”、“中樞神經系統”、“具有計量測試功能的醫療器械”、“慢性創面”等用語的說明，新增“獨立軟件”的概念等。
這些定義或概念有的與 GHTF/ 歐盟保持了一致，如參考 GHTF 最新文件，植入器械的定義里面包含了可吸收的情況（這一思路在歐盟文件中尚未體現），參考歐盟的Ⅰ - 測量、Ⅰ - 無菌類產品的管控措施（歐盟這些產品管控措施與Ⅱ a 類一致），明確無菌形式提供、具有計量測試功能的醫療器械管理類別不低于第二類。
另一方面，結合我國監管實際和規則的整體邏輯性，我國的規則中一些概念與國際情況有所不同，例如我國侵入器械的概念（強調以手術方式侵入）和 GHTF 手術侵入器械的概念更接近，而且為了方便管理分類的確定，將較低風險的非無菌、重復使用等情況排除，另作表述。此外，我國關于不同作用時間的劃定也與 GHTF/ 歐盟等不同，主要的差異在于“短時使用”這一概念的劃分時間點，我國為 24h，GHTF/ 歐盟等為60min。
除了參考國外相關法規文件的概念和思路之外，我國分類規則同時體現了一些我國監管實踐總結和特有政策，如第六條中明確了關于醫用敷料、矯形器械的管理類別，附表中的“計劃生育器械”等。
體外診斷醫療器械方面，在《體外診斷試劑注冊管理辦法》 [18] 的正文中，對我國體外診斷分類體系進行了規定。由于該分類體系載于法規正文中，因而比分類規則或目錄具有更強的穩定性，更為權威，但同時由于法規制修訂周期長，導致該分類體系難以根據新技術涌現、監管形勢變化做出即時的調整，其法規滯后性更為明顯，對于新產品、新技術的容納性較差。
目前，GHTF、加拿大、新加坡等都采用分類規則對 IVD 類器械進行分類，歐盟也擬由清單形式轉為分類規則，這些分類規則或作為單獨的文件，或作為法規的附件，均沒有寫入法規正文；另一方面，我國非 IVD 醫療器械采用的分類規則和分類目錄均為獨立的技術文件，筆者建議我國體外診斷試劑可以考慮將分類規則作為一個獨立的技術法規文件進行制修訂，與其獨立的分類目錄配合使用。
5. 結語
隨著醫療器械市場的國際化，我國與國外監管方的交流也逐步增多，溝通機制日益成熟。2013 年，經國務院批準，我國正式加入國際醫療器械監管機構論壇（IMDRF）。我國醫療器械分類管理改革工作中，充分參考分析了國外相關的管理思路，反復討論了這些思路在我國社會環境和行業現狀下的適用性，最終形成了立足我國國情，參照國際思路，適應行業需求的管理思路。新版《醫療器械分類規則》的制修訂充分體現了這一工作思路。
隨著我國醫療器械市場進出口貿易的增長，國際醫療器械監管方的交流將越來越重要，互相之間的影響將日趨明顯。目前，我國正在開展和深化醫療器械分類管理改革工作，國際上成熟的分類管理思路，特別是那些在較大范圍內已取得公認的監管措施，可作為工作中重要的參考資料，為相關工作的開展提供指引和借鑒。
表1：GHTF分類規則基本框架
如需參見圖表內容，請查閱《中國醫療器械信息》2016年第22卷第4期。
作者：周良彬、伍倚明、李偉松（廣東省醫療器械質量監督檢驗所）；張春青（中國食品藥品檢定研究院）
來源：《中國醫療器械信息》雜志