建醫(yī)療器械上市許可持有人制度并非是一時(shí)的洞見和創(chuàng)意，而是有著長遠(yuǎn)的構(gòu)建背景和設(shè)計(jì)過程。
2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，國務(wù)院據(jù)此可在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中暫時(shí)調(diào)整行政審批規(guī)定。2017年3月30日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》。該通知提出要“完善藥品上市許可持有人制度；允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊申請人委托上海市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品”。原國家食品藥品監(jiān)管總局于2017年5月11日發(fā)布了關(guān)于征求《關(guān)于鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新實(shí)施藥品醫(yī)療器械全生命周期管理的相關(guān)政策》（征求意見稿）意見的公告（2017年第54號），明確提出“要總結(jié)藥品上市許可持有人試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《藥品管理法》的修訂，將上市許可持有人制度在全國藥品和醫(yī)療器械許可（注冊）人中普遍實(shí)行”。該項(xiàng)意見的主要內(nèi)容就是要構(gòu)建醫(yī)療器械領(lǐng)域的上市許可持有人制度。
《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，要“推動上市許可持有人制度全面實(shí)施”并“允許醫(yī)療器械研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員申請醫(yī)療器械上市許可”，這是從國家頂層設(shè)計(jì)的高度推動上市許可持有人制度在醫(yī)療器械領(lǐng)域?qū)嵤┑拿鞔_信號。在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）醞釀制定過程中，原上海市食品藥品監(jiān)管局先后多次向原國家食品藥品監(jiān)管總局進(jìn)行匯報(bào)。在原國家食品藥品監(jiān)管總局于2017年11月8日批復(fù)《試點(diǎn)方案》一個月后，原上海市食品藥品監(jiān)管局發(fā)布了《試點(diǎn)方案》，這意味著醫(yī)療器械上市許可持有人制度在地方被正式推出。2018年1月5日，原國家食品藥品監(jiān)管總局又發(fā)布公告明確了《試點(diǎn)方案》中有關(guān)內(nèi)容與現(xiàn)行規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定不一致的，按照《試點(diǎn)方案》執(zhí)行，為依法推進(jìn)新制度試點(diǎn)工作打下基礎(chǔ)。
2018年8月14日，國家藥品監(jiān)管局批復(fù)了天津市市場監(jiān)管委和原廣東省食品藥品監(jiān)管局的申請，同意在中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和廣東省部分地區(qū)開展醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)工作。除廣東自貿(mào)區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊申請人外，廣州、深圳、珠海三市醫(yī)療器械注冊申請人也可以委托廣東省醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。繼上海先試先行之后，醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，為醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造了更加便利的法規(guī)環(huán)境。
2月22日，中國政府網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)工作方案的批復(fù)》，方案提出北京將開展醫(yī)療器械注冊人制度試點(diǎn)，允許北京市醫(yī)療器械注冊人委托京津冀地區(qū)醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)醫(yī)療器械，助推“注冊+生產(chǎn)”跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。
實(shí)施醫(yī)療器械上市許可持有人制度的影響
構(gòu)建醫(yī)療器械上市許可持有人制度有利于醫(yī)療器械研發(fā)和創(chuàng)新、優(yōu)化行業(yè)資源配置、提升政府監(jiān)管績效、厘清各主體法律責(zé)任。它不僅標(biāo)志著我國醫(yī)療器械注冊審評制度的一次重大轉(zhuǎn)型，而且還是深化醫(yī)療器械監(jiān)管體制改革的入口。
首先，《試點(diǎn)方案》對醫(yī)療器械注冊生產(chǎn)捆綁模式的突破，實(shí)際上是對我國現(xiàn)行《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）所確定的“先注冊許可、后生產(chǎn)許可”模式內(nèi)涵的回歸和夯實(shí)，遵循了現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定。《試點(diǎn)方案》就醫(yī)療器械委托生產(chǎn)管理設(shè)計(jì)了新的監(jiān)管方式，在內(nèi)容上盡管與原國家食品藥品監(jiān)管總局出臺的相關(guān)部門規(guī)章有所沖突，但也取得了原國家食品藥品監(jiān)管總局的同意。《試點(diǎn)方案》發(fā)布后，原國家食品藥品監(jiān)管總局在2018年第1號公告中明確了《試點(diǎn)方案》中有關(guān)內(nèi)容與現(xiàn)行規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定不一致的，按照《試點(diǎn)方案》執(zhí)行。可以說，醫(yī)療器械上市許可持有人制度的構(gòu)建，從國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)到最高行政機(jī)關(guān)，從國務(wù)院部委再到地方業(yè)務(wù)主管部門都遵循了依法行政的要求，是一次創(chuàng)新性與合法性有機(jī)結(jié)合的共進(jìn)互動。
其次，醫(yī)療器械上市許可持有人制度的構(gòu)建和實(shí)施，有利于醫(yī)療器械行業(yè)資源的合理配置和行業(yè)產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)水平的提升。在該制度下，研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員可以取得醫(yī)療器械上市許可，打破了醫(yī)療器械注冊申請人限縮于醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的局限。由于醫(yī)療器械上市許可持有人獲證后可以直接委托給相關(guān)受托方生產(chǎn)，上市許可持有人可以甩掉生產(chǎn)的包袱而專注于研發(fā)，加大對產(chǎn)品技術(shù)的研發(fā)投入。另外，由于對醫(yī)療器械生產(chǎn)受托方的限制放開了，不再要求受托方也必須具備醫(yī)療器械注冊證，從而有利于優(yōu)質(zhì)的社會資源進(jìn)入醫(yī)療器械行業(yè)，促進(jìn)整個醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的壯大。
再次，該制度有利于對接國際醫(yī)療器械制造通行規(guī)則，促進(jìn)高端醫(yī)療器械的本土化。國際上對醫(yī)療器械產(chǎn)品生產(chǎn)者的認(rèn)定主要是看以誰的名義將產(chǎn)品推向市場，而不管產(chǎn)品上市前實(shí)際由誰生產(chǎn)。以誰的名義上市銷售，誰就要承擔(dān)最終的法律責(zé)任。如前所述，醫(yī)療器械注冊人是實(shí)際的產(chǎn)品上市許可持有人，要承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期的相關(guān)責(zé)任，這就實(shí)現(xiàn)了與國際通行規(guī)則的對接。另外，醫(yī)療器械上市許可持有人制度打破了受托生產(chǎn)醫(yī)療器械主體的限制，有利于降低掌握高端醫(yī)療器械的跨國公司對于委托生產(chǎn)中知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的顧慮，再加上《接受醫(yī)療器械境外臨床試驗(yàn)數(shù)據(jù)技術(shù)指導(dǎo)原則》的發(fā)布，將進(jìn)一步促進(jìn)國際高端醫(yī)療器械在國內(nèi)市場的注冊和生產(chǎn)。
完善醫(yī)療器械上市許可持有人制度的建議
作為一項(xiàng)新制度，醫(yī)療器械上市許可持有人制度要順利實(shí)施，還需要解決好以下幾個問題：
其一，解決好醫(yī)療器械注冊申請人所申報(bào)產(chǎn)品的審評問題。注冊申請人要成為注冊人，必要前提是所申報(bào)的產(chǎn)品成功獲批取得《醫(yī)療器械注冊證》。現(xiàn)行法規(guī)之所以一直強(qiáng)調(diào)醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)是主要的注冊申請人，其原因在于生產(chǎn)企業(yè)一般具備比較完善的質(zhì)量管理體系和生產(chǎn)條件，他們的質(zhì)量管理能力和質(zhì)量安全責(zé)任能力都比較強(qiáng)。現(xiàn)在一般的企業(yè)甚至是自然人都可以提起注冊申請，那么相應(yīng)的審評程序和標(biāo)準(zhǔn)怎么定，對他們怎樣進(jìn)行注冊審評，這是亟待解決的重大問題。妥善解決這個問題是醫(yī)療器械上市許可持有人制度實(shí)施成功的前提和關(guān)鍵。所以，在制度實(shí)施過程中，還需要進(jìn)一步細(xì)化對醫(yī)療器械注冊申請人的評審方法、程序以及標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，但不能完全以此前評審醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的要求去考察這些新的注冊申請人，否則又會回到過去的老路上去。
其二，解決好醫(yī)療器械上市許可持有人制度實(shí)施后跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管問題。上市許可持有人制度實(shí)行后，持有人和實(shí)際的受托生產(chǎn)企業(yè)或許位于不同的行政區(qū)域，這將對行政區(qū)域管理部門的協(xié)同監(jiān)管提出挑戰(zhàn)。在多點(diǎn)委托情形下產(chǎn)生的多個受托方，對監(jiān)管部門事中事后的監(jiān)管能力提出了考驗(yàn)。未來，上市許可持有人制度將在全國鋪開，跨省協(xié)同監(jiān)管的問題也將浮出水面，但是區(qū)域協(xié)調(diào)監(jiān)管的相關(guān)制度還沒有制定出臺，需要引起重視。
其三，解決好受托方生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量與注冊人獲批的產(chǎn)品質(zhì)量一致的問題。持有人獲批《醫(yī)療器械注冊證》后，如果采取委托生產(chǎn)的方式，受托方受托生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量要滿足審評時(shí)確立的安全有效水平。這一方面有賴于委托方對受托方的溝通協(xié)調(diào)，另一方面也有賴于管理部門對受托方的監(jiān)督管理。